我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择

我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择

法律的**原因是社会的福利。未达到其目标的法律规则不可能**性地证明其存在是合理的。

一、引言我国以**人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》(民发[1991]21号,以下简称《若干意见》)第6条为**的民间利率管制已经运行了20年。这一管制进路可以概括为:法律将超过法定利率上限的民间借贷界定为一种金融违规行为或非法金融活动,但不直接认定为犯罪,而是通过民事判决一律不支持超过银行同类贷款利率四倍的合同约定(以下简称“四倍红线”)为进路,实现对民间借贷的利率管制。

近期,随着利率市场化的加快,对民间金融利《若干意见》第6条规定:“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握,但**不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的,超出部分的利息不予保护。”2002年《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》规定:“民间个人借贷利率由借贷双方协商确定,但双方协商的利率不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率(不含浮动)的4倍。超过上述标准的,应界定为高利借贷行为。”率放开的呼声越来越高,金融市场对“四倍红线”的质疑声也越来越大。中国人民银行近期在（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.13304590183.com、www.chenshan.lawer及www.陈山.com）肯定民间借贷具有制度层面合法性的同时,也在《贷款通则》的征求意见稿中提出,对超出基准利率4倍以上的贷款**不要界定为非法。但在实践中,这一管制路径似乎还在不断地自我强化:民事法官倾向于从严把握“四倍红线”的标准,刑事法官则按照“非法经营罪”判处了部分高息民间借贷者。另外,相当数量的司法者或执法者认为,有适用刑法惩罚所有高息民间借贷的必要。市场对利率放开的“要求”与管制对利率上限的“固执”明显冲突。市场何以要求制度变迁,而制度在逆市场的情况下又如何仍能自我强化?在解释上述问题之后,法律必须找到某种妥协之道,使得两种语境不同、方向相悖的趋势能够融合。笔者认为,以《若干意见》第6条为**的“四倍红线”源于政府50年来对民间金融的负面道德评价和金融抑制。该进路在上世纪90年代初曾制止了“金融三乱”,但在当前民营经济与民间金融发展的背景下,其扭曲资金市场配置、导致逆向选择、妨害竞争的缺陷日渐突出,已成为金融市场发展的制度障碍。市场需求与管制进路之间形成了明显的“声音隔离效应”(acoustic separation),导致法律不符合市场经济规律,而经济个体又普遍规避法律的恶性循环。笔者在回顾分析我国民间借贷利率管制的历程和现状的基础上,参考域外各国利率管制法律进路的不同作法,认为我国未来的民间借贷利率管制法治进路应当主动（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.13304590183.com、www.chenshan.lawer及www.陈山.com）摆脱对利息的道德偏见,构建以《放贷人条例》为核心的民间金融风险综合监管体系,渐进地推行分类引导、动态调整的民间利率管制体系,放开民间金融市场,引导民间资金有序进入资本市场,同时推动正规金融利率的市场化。

我国民间借贷利率管制进路的历史语境与成因民间借贷利率管制的理论基础有二:一是基于金融市场的信息不对称性和有限理性,要求法律保护弱势的借款方以“相对合理”的价格从强势的放贷人处获得资金,防止高利率逆向激励并导致资金被诱致高风险经济活动,形成“金融传销化”进而造成社会动荡;二是基于“金融抑制”的目的,发展中国家政府普遍实施严格的利率管制,限制民间金融。详查我国“四倍红线”管制形成的历史,“金融稳定”和“金融抑制”均起到了重要作用。

在建国前的解放区及建国早期,我国政府一度鼓励民间借贷。东北解放区行政委员会曾于1948年发布《关于私人借贷之规定》,“允许私人相互借贷,无论城市乡村,凡以**或物品贷与他人者,依照双方约定得规定一定数额之利息,于期满时由债务人履行本利清偿义务。”“自由借贷刚有萌芽,信用合作尚未开展,农民日常困难还很多,则还不宜于过早限制利息,要提倡自由借贷。”我国法令中最早出现“高利贷”一词,是在1952年**人民法院《关于城市借贷超过几分为高利贷的解答》(以下简称《解答》中)。根据《解答》的规定,私人借贷利率一般不应超过3分,但《解答》紧接着强调指出:“降低利率目前主要应该依靠（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.13304590183.com、www.chenshan.lawer及www.陈山.com）国家银行广泛开展信贷业务,在群众中大力组织与开展信用合作业务,非法令规定所能解决问题。为此人民间自由借贷利率即使超过三分,只要是双方自愿,无其他非法情况,似亦不宜干涉。”但在60年代前期,我国政府开始加强对高利贷的管制。1963年中国人民银行在《关于整顿信用社,打击高利贷的报告》中指出:“通过整顿农村信用合作社……打击高利贷,巩固社会主义农村金融阵地。”1964年,由中共**批转的《关于城乡高利贷活动情况和取缔办法的报告》规定,“高利贷和正常借贷的界限,主2010年11月26日,南京下关区人民法院认为,根据国务院第247号令等相关行政法规规定,没有金融产品经营许可的组织、个人向社会公众高息放贷的,可定性为非法金融。邵某高利放贷315万的行为符合非法经营罪“其他严重扰乱市场经济秩序的行为”的构成要件,判处3年6个月有期徒刑,罚金6万元。(参见:赵兴武.民间借贷:自利与法律的冲突———南京市两级法院民间借贷纠纷案件审判工作调查[N].人民法院报,2011-06-09(5).)“声音隔离效应”指规则的适用者和执行者之间存在着对法律完全不同的理解,引起法律执行过程中的抵触。(参见:MeirDan-Cohen.Decision Rules and Conduct Rules:On Acoustic Separa-tion in Criminal Law[J].Harvard Law Review,1984,97(3):625.)要按利息的高低来确定”,“一切借贷活动,月息超过1分5厘的,视为高利贷”。该报告提出了“对高利贷活动进行一次坚决地打击和取缔”,但未涉及民间借贷利率与银行利率的挂钩。民间借贷利率与银行利率挂钩的思路最早出现于50年代全国人大民法典起草准备工作中。1955年第一稿第6条规定:“借贷利息应以（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.13304590183.com、www.chenshan.lawer及www.陈山.com）银行或信用合作组织的放款利率为标准,但**不得超过当地信用合作组织放款利率的百分之二十”;1956年第二稿变更为:“公民相互间的货币借款和实物借贷,如果约定有利息的时候,利率不超过国家银行存款或者信用合作社(部)存款的**利率。”1956年第三稿沿用第二稿的规定,但又设“另案”:“(一)利率比银行利率稍高;(二)公民相互间的借贷,利率由双方约定。”该草案的思路并未投入实施,部分原因是当时民间借贷实际利率已经大大超过银行利率。该资料中对浙江金华1951-1952年中123笔债务的统计表明,利率21%-30%的占66笔,31%-40%的占14笔,40%以上的占11笔。上世纪80年代后期,随着“两户一伙”的飞速发展,民间办金融机构、民间集资、融资行为抬头,如何看待民间借贷高利率又引起了一场讨论。有学者提出,“月息超过1分5厘认定为高利贷的规定似乎与社会发展不符”,“是否需要以银行贷款利率的几倍作为(高利贷)的标准”,“在认定高利贷的问题上,民间利息标准也应当随银行利率上下波动”。这些意见最终导致《若干意见》第6条规定;同时,根据第7条的规定,出借人不得将利息计入本金谋取高利。纵观我国民间借贷利率管制的历史可以发现（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.13304590183.com、www.chenshan.lawer及www.陈山.com）,“四倍红线”的出现绝非偶然,而是综合因素作用下制度变迁的结果:在过去长达半个世纪间,我国民间借贷的高利率始终位于社会道德的负面,属于运动式执法打压的一贯对象。

当时的主流意见认为:“高利贷活动是农村资本主义在金融方面的反映,是对贫下中农进行封建剥削的行为,是农村**斗争的重要方面。”在上世纪80年代末90年代初由个体、民营经济发展引发的“金融三乱”的大背景下,“强制父爱主义”的惯性思维导致政府在第一时间对民间金融采取打压而非疏导的政策,试图以“整顿治理”维持转轨时期金融秩序的稳定。政府此时亟需发出一个强烈的立法信号,直观地告知社会公众政府对高利贷的否定态度,而一个无差别的量化指标管制措施无疑更有利于管制信息的传递。任何对高利贷个体化、主观化的描述或界定都会降低这一信号的明确性,不利于当时金融政策的落实。因此,“四倍红线”回避了地区差异、借款期限、借款人经济活动利润率等一切个体化指标,转而采用“四倍”这一简单清晰的数字。同时,（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.13304590183.com、www.chenshan.lawer及www.陈山.com）“金融三乱”进一步强化了政府主导金融资源的决心。选取“银行贷款利率”作为“四倍”的基数,充分体现出政府抑制民间金融与正规金融竞争,确立金融完全国有化的政策取向。几乎在同一时期,法律确定了国家对金融业的垄断地位,明确规定“个人不得设立银行或者其他金融机构,不得经营金融业务”,并禁止企业之间直接发生借贷融资关系。

二、“四倍红线”实践效果之检讨以《若干意见》为**的“四倍红线”制度运行*今已有20年时间,在此期间,我国经济社会情况发生了巨大变化。从上世纪90年代后期开始,从事劳动力密集型产品生产的个体、私营中小企业已经占据中国经济的重要位置。据统计,自改革开放以来,中国78%的GDP是由民营经济贡献的,其发展急需融资支持。同时,农村产业结构发生重大调整,三农问题、村镇经济也对微型金融提出了更明确量化的规则有利于向潜在可能的违法者明确其违法成本。(参见:Louis Kaplow.Rules versus Standards:An Economic A-nalysis[J].Duke Law Journal,1992,42(3):557-629.)根据1986年《中华人民共和国银行暂行管理条例》的规定,个人不得设立银行或者其他金融机构,不得经营金融业务,非金融机构经营金融业务也在禁止之列。1996年《贷款通则》第21条规定:“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务。”1990年**人民法院《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》及1996年3月的批复,确定了企业之间贷款“违反了有关金融法规,应当确认合同无效”。多要求。