第二章对审理的草牧场承包经营权
流转纠纷案件的实证考察
为了能够更全面地（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）掌握其他地区草牧场承包经营权流转纠纷的实际情况，我们选取了阿拉善盟阿拉善左旗法院和额济纳法院进行了实地调研，并通过资料考察，对包头市达茂联合旗人民法院关于草牧场纠纷案件情况进行考证。
一、阿拉善之行
阿拉善盟位于内蒙古自治区最西部，是内蒙古自治区面积**、人口最少的盟市。阿拉善地区的草原资源主要以荒漠、半荒漠草原为主，属温带荒漠干旱区，以干旱少雨、风沙大、日照充足、蒸发强为主要气候特征，草牧场收益不能满足当地牧民的生活需求，多年来草牧场流转也为当地经营草牧场重要形式之一。受国家政策调整，自2012年以来，当地法院受理的草牧场承包经营权纠纷案件趋于平衡发展。
自2015年开始，阿拉善地区内法院受理的草牧场经营权流转纠纷出现新问题新情况，导致调解难度加大，纠纷不易化解。
（一）发生纠纷的原因：
一是流转费用纠纷，随着社会经济水平的迅猛发展，在当时经济水平情况下流转双方确定的流转费用，与当今的经济水平相比较产生了巨大的差距，流转一方以现在的经济水平为依据，要求增加流转费用。或者是流转接受方进过多年的经营，草牧场生态资源提升，牧业收益加大，流转方提出增加流转费用。在这种情况下，流转接受方一般不同意增加流转费用，认为双方签订的流转合同自然有效，不应当以一方的意志而改变合同内容。
二是（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）地上配套设施不到位，如水井、用电设施等不到位，导致流转接受方不能有效经营草场，即要求解除流转合同，返还流转费用。
三是流转方一地多转，主要表现为牧民的合同意识不强，流转草牧场时或是未签订合同，导致流转方再次向他人流转草牧场时不受约束，或是流转方任性流转，在前流转合同未解除的情况下再次将草牧场流转第三方，引发争议。
四是无权处分或非法转包。如出租人将他人的草牧场租赁于承租人，但未（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）经过实际经营权人的同意，构成无权处分，承租人要求撤销合同，退还租金，或实际经营权人要求赔偿损失的，导致三方发生纠纷。
（二）应对草牧场承包经营权流转纠纷的化解难题，阿拉善盟地区法院处理该类案件具体做法
第一，普及农村法律宣传，提高牧民法治观念。发挥法庭法律宣传的前沿阵地作用，积极开展巡回审理工作，让法院裁判深入基层，深入民心。利用苏木嘎查农牧业会、人大会和其他季庆日活动的机会，法官主动深入农牧区，通过多种形式开展普法教育，着重宣传与牧业承包合同相关法律法规。
第二，加大调解力度，充分发挥诉讼调解功能，切实做到定纷止争。草牧场承包经营权流转纠纷不同于一般的民商事案件，该类案件直接牵涉到国家的草牧场政策，牧民的切身利益和合同双方的法律责任，往往牵一发而动全身，处理不好，必将影响到社会稳定和经济发展。对此，当地法院在办理该类案件中，特别强调加大调解力度，达到息诉和化解矛盾的效果。
第三，加大协调化解矛盾力度。审理草牧场承包经营权流转纠纷案件时，在注重调解效果的同时，还特别注重加强同旗委、政府以及案件发生地苏木嘎查的协调，达到能用政策调整即不用法律裁决，达到事半功倍的理想效果。
第四，提供强有力的司法服务保障。当地法院在审理草牧场承包经营权流转纠（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）纷案件时，从司法为民主线出发，及时调查，短期内开庭，做到快审快调快结，充分发挥审判职能，缩短审理期限，不因诉讼影响牧业生产。
第五，建立健全草牧场承包经营权流转管理机制和纠纷调解机制。建议政府部门和牧业行政主管部门加强对订立草牧场承包经营权流转合同的指导，进一步规范流转合同的形式和内容，完善草牧场流转合同的订立、登记、备案制度，健全草牧场流转管理制度，转变管理模式，转变（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）管理理念，依法做好草牧场划界、规划等工作，及时办理登记手续。健全完善草牧场承包合同纠纷调解和仲裁机制，充分发挥草牧场承包经营权仲裁机构和基层人民调解组织的作用，及时调处纠纷，将矛盾化解在基层。
二、达茂旗经验
达茂旗即达尔罕茂明安联合旗，是一个以蒙古族为主体民族、以畜牧业为主体产业的牧业旗，草原面积占全旗总面积的93.4%。
改革开放后，达茂旗农牧民的游牧生活方式发生了改变。上世纪80年代初期，国家开始实行家庭联产承包责任制，1983年牲畜和草牧场使用权固定到浩特乌素（联户），1988年草牧场使用权固定到户，1997年草牧场承包制度进一步完善，承包户与嘎查（村）之间签订承包合同，明确承包期限为30年不变，各承包户发放草场承包经营权证或联合经营权证。2008年，达茂旗实施全旗牧区禁牧，禁牧期为十年，在禁牧期间给予牧民禁牧补偿并配套实施转移安置、生活养老保险、医疗补贴和**生活保障等补贴。
2004年以前牧民还需缴纳牧业税，加之当地干旱少雨，牧业生产回报率极地，很多牧民将承包的草牧场以各种方式流转给他人而外出打工谋生。2008年禁牧以来，多数牧民又以各种理由返牧要求领取禁牧补偿款，或因草牧场承包经营权的流转发生纠纷，或对草牧场承包经营权证变更登记不服，进而提起关于草牧场承包经营权的民事、行政诉讼。
（一）当地草牧场承包经营权流转纠纷案件类型
一是要求确认草牧场承包经营权流转合同效力。有的牧民在草牧场承包到户之后，基于各种原因将草牧场使用权转让给其他牧民，在2008年国家发放（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）禁牧补偿后，承包人往往以未经其他共同经营权人同意为由，要求撤销合同，或认为双方之间签订的承包经营权转让合同没有按照《草原法》的规定经过集体经济组织成员的牧民会议三分之二以上成员或者三分之二以上牧民代表的同意，要求确认合同无效。
二是要求确认草牧场承包经营权流转合同内容或要求解除合同。因牧民合同意识较低，在草牧场承包经营权转包或转租时，合同内容不规范，在履行合同中发生纠纷，如：有的合同双方约定转包或转租的草牧场是2000—4000亩，但四*界限约定不明确，有的合同约定草牧场全部收益归转包人或承包人，发放禁牧补助款时双方对于禁牧补助款是否包含（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）在合同约定的“全部收益”范围内发生歧义。也有一部分流转接受人因国家实行禁牧政策，导致不能继续利用草牧场发展牧业生产，因而要求解除合同，返还剩余租赁费。
（二）化解矛盾的经验
第一，关于草牧场承包经营权的转包转租引发的纠纷：一方因国家的禁牧政策要求解除转包、转租合同时，应解除合同。基于国家的禁牧政策，草牧场转包、转租的合同目的不能实现，所以转包、转租方要求解除合同的，应当予以支持。同时应当注意的是，一是必须是转包、转租一方当事人请求解除合同，二是这种解除只针对围封禁牧期间的合同，对于禁牧期外的合同不宜解除。对于解除期间的转包、转租费用及生产投入应适用公平原则予以适当返还，既要保障转包、转租人的合法权益，同时兼顾承包人的合理利益。另外，因禁牧补助款不属于草牧场收益的范围，因此除合同特别约定禁牧补助款归转包、转租人外，一般对于转包、转租人要求禁牧补助款的请求不予支持。
第二，关于涉及对草牧场流转发生争议而提起行政诉讼要求撤销草场经营权证的，应当对当事人进行法律释明，告知其应就实质的草牧场民事争议进行协调解决或提起民事诉讼，根据民事诉讼结果向政府部门提出撤（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）销草场经营权证申请或者提起行政诉讼。
第三，关于因草牧场承包经营权人将草牧场流转给他人，政府为流转接受人办理了草场承包经营权证，原承包人要求撤销后者的草场经营权证的纠纷，如果双方当事人按照规定办理的转让手续自愿、合法，仅是（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）登记颁发草场经营权证手续中存在轻微瑕疵的，基于维护草场现状稳定的考虑，一般情况下则驳回原承包人的诉讼请求。如果颁证手续明显违法，则依法撤销后者的草场经营权证，由旗草原监督管理局在查明事实后依法重新颁发。
第三章全市及乌拉特中旗法院审理的草牧场承包经营权流转纠纷案件审理现状
一、全市其他法院审理草牧场承包经营权流转纠纷案件现状
受草牧场分布特征影响，在巴彦淖尔市范围内，各类型草牧场纠纷多发生在磴口县、乌拉特后旗和乌拉特中旗范围内，其中乌拉特中旗辖区内该类型纠纷较多。
从纠纷的时间段分析，该类型案件自1998年二轮草牧场承包经营权登记后开始即有陆续发生，但数量极少。自2008年以来，该类型纠纷突发性呈井喷式涌入两级法院，且以逐年上升的趋势发展，2008年*2012年五年间，巴彦淖尔市两级法院共受理草牧场承包经营权流转纠纷案件达到近千余件，可以说两级法院受理的草牧场承包经营权纠纷中，有近50%以上为因草牧场承包经营权流转而引发的纠纷。该类案件以调解化解的较多，或者经人民法院在审理过程中多方调解后，当事人撤诉的也占一定比例，调撤率可达70%以上。但以判决结果审结的案件，上诉率极高，一审上诉率达50%。
2013年后，草牧场承包经营权流转纠纷案件大幅减少，并呈平缓态势，2013年（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）*2017年，磴口县、乌拉特后旗和乌拉特中旗三家法院共受理该类型案件43件，其中磴口县法院受理10件，乌拉特后旗法院受理12件，乌拉特中旗法院受理21件。据统计，三家法院受理的该类型案件中，判决21件，判决率为48.8%。一审驳回起诉4件，调解、撤诉18件，调撤率为41.9%。一审上诉率仍持续为50%。
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