（二）关于草牧场承包经营权流转的法律规定
草牧场承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。我国《农村土地承包法》及《草原法》中对于草牧场承包经营权的流转作出规定，承包方依法取得的草牧场承包经营权，可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。草原法还对各种流转方式对流转当事人的法律权利义务及其他法律关系的变更作出了规定，其中还规定了以入股方式进行草牧场流转的法律效力，因此，我国立法中作出明确定义的草牧场流转方式包括转包、出租、互换、转让、入股。
（三）乌拉特中旗地区草牧场承包经营权流转情况调查
1、草牧场流转情况
乌拉特中旗的草场属于荒漠半荒漠草原，条件恶劣，基础薄弱，自然灾害风险度极高，加上牧户经营松散，投入不足，传统的畜牧业生产方式得不到有效转变，牧民收入来源十分单一。随着市场经济的发展，以牧户为单位的分散经营方式表现出一种体制性障碍，滋生了许多矛盾和问题。（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）主要表现在：草场分散，经营粗放；资金投入分割零散，草牧场流转速度缓慢；小而全的经营方式加大了经营成本，降低了草原畜牧业效益；牧户草牧场面积相对固定与人畜数量变化之间的矛盾凸显，草原生态不断恶化的问题十分突出；牧民生产经营的分散性和居住的偏僻性，使其信息闭塞，加上牧民素质偏低，难以适应当前现代畜牧业发展的需要。草牧场流转可以进一步整合草原资源，优化草原资源的配置，促进牧业规模化、集约化、机械化经营，能够有效解决现（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）阶段牧区生产经营中存在的诸多难题。
自1998年第二轮土地承包经营合同签订后，由于牧民的草牧场经营收益达不到逾期利益值，多数牧民选择将承包的草牧场进行流转，或者基于其他原因，如分家析产、继承等原因将草牧场流转，或者为方便生产而进行互换经营等，使乌拉特中旗境内草牧场流转活动较为多见。1999年开始草牧场流转行为逐渐产生，但所占比例不高。2000年开始呈逐年递增且占比逐渐增高形式，直到2010年间，草牧场流转比例达到40%以上。
2010年后，草畜平衡政策的实施，使得草原生态恶化得到了有效控制，税收优惠和生态奖补政策的实施，牧民收入才得到相对有效改善，草牧场流转行为逐渐减少，除个别因家庭内部原因进行内部流转经营的外，向外流转的基本停止，且多数已流转草牧场的承包人开始要求受流转方解除流转合同，返还草牧场，就此，草牧场流转纠纷呈井喷式状态涌入法院。
2、草牧场流转方式
一般而言，草牧场承包经营权流转形式主要表现为转包、互换、转让、出租、承包地入股等，其中转包、转让和出租形式较为常见。
转包并未改变原始承包权，而是对经营权、收益权、有条件处置权进行转移，流转的年限不能超出承包期限内剩余时间，此种流转形式较为多见。
转让是转让方将草牧场承包经营权转让到受让方，从而不再享有通过家庭承包而获得的草牧场承包经营权，这种流转形式一般出现在家庭经济困（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）难无力经营，或者虽拥有草牧场承包经营权，但没有牧畜，或者因搬离牧区到外地定居，不愿继续经营草牧场的牧户，此类流转形式在其他地区不为多见，但在乌拉特中旗辖区内则是转包之外另一种较为常见的流转形式。
互换形式的草牧场承包经营权流转并不多见，就现实中而言，牧户选择互换的流转方式，一般是为使经营分散的草牧场连成片进行规模化生产和经营。在乌拉特中旗辖区内，一般在对草牧场进行划分时，政府部门都会本着有利生产、公平合理的原则按照牧户的户口所在地、家庭人口情况、草牧场地里位置和草场质量等因素进行划分，一般来说牧户在草牧场划分完毕后，进行互换的较为少见，而且一般在互换时基本不存在相互间支付费用的情况。
出租草牧场承包经营权的流转方式也较为常见，但都是短期内出租，合同中约（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）定的出租年限一般为三年或五年的较多，因为租赁时间太短，不利于承租人对租赁草牧场的生产性投资，而时间太长则易形成转包合同，出租人一般考虑到自己可能还将收回草牧场进行生产经营，所以将出租时间约定为三年到五年较为合理。因出租的时间较短，且租金常为一年一交，所以租金一般约定较高。
承包地入股形式的草牧场承包经营权流转是将承包权资本化，以土地为资本入股进行集体化经营，如联合创办养殖场、牧场等，对市场、牧户、政策等要求较高，在乌拉特中旗辖区内基本没有该类流转形式。
3、草牧场流转引发纠纷涉及的法律问题
由于涉及牧区和牧业发展的政策逐渐向牧民利益倾斜，草牧场经营者收益不断增加，并可享受国家给予的草原生态奖补，在草牧场的经营利益呈现不断上升的趋势下，多年前形成的草牧场承包经营权流转关系，开始因一方的反悔而引发矛盾。同时，由于基层苏木、嘎查、队村组对草牧场的租赁、流转没有提供及时有效的服务和管理，加上历史原因导致的草牧场流转有一部分手续不完备、不配套，流转行为不规范，（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）包括承包块、面积、合同、证书不一致，承包主体、承包四*界限不清等，使得乌拉特中旗草牧场承包经营权流转纠纷频频发生，且具有周期较长、数量多、情况复杂、草牧场流转纠纷和禁牧补贴款发放纠纷并存的特点。特别是对于一些牧户在税改前，因草原收益不高，原经营者或搬迁到城镇，或外出务工经商，将草牧场转让他人经营，相应的税费也由接受者承担。现今不仅对草牧场经营的税费减免，而且国家还给予补贴，原承包户心理失衡，因此引发对于草牧场承包经营权流转后禁牧补贴款发放给原始承包人还是后来的长期转包人或者后来的接受流转人的矛盾很突出。因国家法律法规和内蒙古部分文件的规定不一致，更让矛（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）盾看起来无法解决，一部分纠纷在当地相关部门、司法所、人民法院调解处理后，随着草牧场生产经营行为的继续发展，极易“复发”，甚*由于草牧场纠纷形成较为严重的上访和信访事件。
随着当地政府大力发展基础设施建设和城镇化建设，征用部分草牧场用地，加之国家对草牧场经营者给予的草原生态奖补政策的落实，草牧场承包经营权流转引发的纠纷成为近年来困扰我旗牧区和谐稳定有序发展的一大难题。
（四）草牧场承包经营权流转纠纷中涉及的法律问题
1.流转合同的法律效力问题
根据有关法律规定，草牧场承包经营权的流转，应当签订书面流转合同。关于草牧场承包经营权流转合同的效力判断，应当严格依据《中华人民共和国合同法》的规定进行。根据合同法的规定，合同自双方当事人签字后即发生法律效力。只要合同不存在法律规定的无效或者可撤销的法定情形，为维护合同的稳定性和严肃性，就应当确认合同的效力。在草牧场承包经营权流转合同司法实践中，鉴于法律规定采取转让方式流转的草牧场承包经营权，应当经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，当事人应当报发包方备案。对于此项规定，当事人在转让草牧场承包经营权时，必须经发包方同意，如果未经发包方同意，认定流转合同无效是毋庸置疑的。但是，对于其他方式签订的流转合同，必须到发包方处备案，如果未履行备案手续，在当事人（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）的行为未违反强制性规定中的效力性规范，则并不必然导致合同无效，即是否备案并不是合同效力的影响因素，不能因为转包合同未报发包方备案就认定合同无效。
2.情势变更原则的适用问题
情势变更可以说是引发草牧场承包经营权流转纠纷的主要原因。前些年，基于各种原因将草牧场流转给他人经营的现象广泛存在，大多数是因为税费高昂、经营回报率低，牧民对草牧场投入大量的人力物力进行经营后，达不到期待价值，将草牧场进行流转，有的约定由流转接受人向承包（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）人交纳一定的费用，有的约定由流转接受人自行负担相应牧业税并自取收益。随着牧业政策的转变，对牧业奖补力度持续加大，牧业养殖业产品回报率增高，承包人要求收回承包经营权，或主张增加流转价款的，应依照情势变更原则和公平原则处理，可以对当事人原合同约定作出一定的调整。
3.国家奖补款项的归属问题
家庭承包方依法将家庭承包的草牧场转包或出租给第三人的，国家给予的禁牧、轮牧、草畜平衡补助，应分别情况予以处理：（1）如果当事人双方在流转合同中，对禁牧、轮牧、草畜平衡补助有约定的，应按照合同约定处理。（2）如果当事人双方在流转合同中，对禁牧、轮牧、草畜平衡补助未有约定的，国家实行阶段性禁牧或轮牧，不影响草场正常使用的，其禁牧、轮牧、草畜平衡补助是对牧民的补偿，应由原承包人享有。
4.家庭成员内部一人将草牧场承包经营权流转他人，流转合同是否有效的问题
对于此类情形，如果流转人为牧户代表人，且是承包合同签订人的，其他成员的草牧场又都在同一份台帐、同一合同上，承包时为同一户籍的，应认定流转合同有效，其理由是牧户代表人不可能实施基于亲缘关系而形成的牧户内其他（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）人的权益，其行为应视为整个牧户的行为，其他成员应视为对户主的行为之情。对于牧户中户主以外成员将草牧场流转，户主及其他成员主张合同无效的，应区别对待：对于有证据证明户主及其他成员参与了流转协商或收取价款的，应视为其认可流转合同的效力，对于无证据证明其他成员知情的，可依照《农村土地承包法》第五条、第九条的规定，确认双方签订的流转合同无效。
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