草牧场流转是优化土地资源，提高土地利用效率，改善牧区经济发展状况的主要途径。草牧场作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动，才能真正体现土地生产要素的性质。
我国土地制度经历了两次重要的创新：第一次是1950年以后的土地改革，其主要贡献是废除了封建土地所有制，土地归为公有。第二次是党的十一届三中全会以后，规定在不改变土地集体所有的前提下实行土地家（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）庭承包经营。多年的实践证明，这种土地承包经营符合我国农牧区生产力发展的需要，牧民拥有了草牧场的使用权，推动了畜牧业经济发展。但是随着市场经济的发展，以牧户为单位的分散经营方式表现出一种体制性障碍，滋生了许多矛盾和问题。主要表现在：草场分散，经营粗放；资金投入分割零散，草牧场流转速度缓慢；小而全的经营方式加大了经营成本，降低了草原畜牧业效益；牧户草牧场面积相对固定与人畜数量变化之间的矛盾凸显，草原生态不断恶化的问题十分突出；牧民生产经营的分散性和居住的偏僻性，使其信息闭塞，加上牧民素质偏低，难以适应当前现代畜牧业发展的需要。草牧场流转可以进一步整合草原资源，优化草原资源的配置，促进牧业规模化、集约化、机械化经营，能够有效解决现阶段牧区生产经营中存在的诸多难题。
针对当前牧区草牧场流转中普遍存在的流转手续不完备、私下流转现象突出，流转合同内容不规范，因草牧场流转而引发的纠纷逐年增加，对流转草牧场的保护和管理手段滞后，草原生态环境得不到有效改善，传统畜牧业经营方式向现代畜牧业经营方式转变步伐较慢等问题，有必要通过不断完善措施，强化草牧场流转各环节的审核审批，加强对流转草牧场的管（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）理，从而确保促进社会主义新牧区建设步伐。
乌拉特中旗辖区内的草牧场纠纷占全区近六分之一，草牧场纠纷始终是近年来困扰牧区和谐稳定发展的一大难题，其中以草牧场承包经营权流转纠纷更为突出。乌拉特中旗人民法院组成课题组，以乌拉特中旗为视角，对草牧场承包经营权流转纠纷涉及的法律问题进行了全面调研。
课题组采用统计数据收集、座谈交流、资料查阅等形式掌握巴彦淖尔市其他两家基层法院和本院，以及阿拉善盟两家基层法院、包头市达茂旗法院审理（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）草牧场承包经营权流转纠纷案件的基本情况，对草牧场承包经营权流转纠纷法律问题形成以下调研报告。
第一章乌拉特中旗草牧场分布概况
及草牧场承包经营权流转情况
一、乌拉特中旗辖区内牧区草牧场基本情况
（一）乌拉特中旗地理环境
乌拉特中旗位于内蒙古自治区西部，巴彦淖尔市东北部，全旗东西长203.8公里，南北宽148.9公里，呈不规则四边形，总面积23096平方公里。由阴山山脉东西走向的二狼山、乌梁素泰山、查斯太山分割成南北不同的自然地貌，具有明显的地域差异和过渡变化，具体以固查公路为界，可分南部山前准平原区和北部高原区。山前准平原区由山前洪积扇与河套冲击平原组成，其南与河套沉积平原相接，其北以北部山区南麓为界，整个地势西高东低，南低北高，中间低，呈东西长120公里、南北5～10公里宽的狭长地带，海拔1020—1048米。
北部高原区包括高原低山区、高原丘陵区、山间洼地区、中低山区。高原地山区即东起查斯太山，中经乌梁素泰山，西止二狼山一带，海拔高度为1609～1700米，**峰温更山1893米，山体是南陡北缓。高原丘陵区指石哈河镇中北部，海拔高度为1400～1600米。山间洼地区包括川井苏木北部、巴音杭盖、乌兰、巴音、桑根达来苏木北部（褐煤、石油赋存区），海拔高度是1150～1350米，**索伦山为1393米。（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）中低山区指川井苏木南部，温更苏木北部、巴音杭盖、乌兰、巴音、桑根达来苏木南部一带的低山区，海拔高度为1450～1590米之间。
乌拉特中旗地貌类型一览表
地貌名称 面积（公顷） 占总面积%
山前平原 137876.3 5.97
山地 328892.0 14.24
高原高平原 824231.7 35.69
盆地 100792.0 4.36
高原丘陵区 917795.0 39.74
合计 2309587.0 100.00
乌拉特中旗深居大陆，远离海洋，地处高原，地域辽阔。四季气候差异很大，具有高原寒暑剧变的特点，属大陆性干旱气候区。夏季短促、冬季漫长，冬春少雨雪，夏季雨量集中，昼夜温差大。由于地形复杂，（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）地域辽阔，各地区降水差异很大。全旗年平均降水量在115-250毫米，南部、东部偏多，北部、西部偏少。东部石哈河地区降水量最多，年平均降水量在237.5-250.6毫米，最少的是川井西部，年平均降水量为156-140毫米。干旱少雨的气候特征，对作物成长影响较大。
（二）乌拉特中旗牧草地资源情况
乌拉特中旗所辖总土地面积3464.38万亩，其中牧草地3227.84万亩。牧草地是全旗主要的土地利用方式，为乌拉特中旗主体用地类型。由于区域间的差异较大，全旗各类用地具有明显的差异性，阴山山区和北部高平原为广袤的草场，是乌拉特中旗的主体经济区域；前山河套灌溉区是主要农业区，东南部山旱区则是农牧结合的半农半牧区。全旗土地面（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）积大，土地类型多样，适宜农、牧、林业的综合发展。全旗人均土地面积15.87公顷（折238亩），人均耕地面积0.54公顷（折8.15亩），牧区畜均占有草场面积1.28公顷（折19.2亩）。随着人口增加和各种非农牧用地的增加，人均耕地、畜均草场数量逐年下降。
乌拉特中旗草场面积大，草原资源丰富，牧区可利用草场面积2963.09万亩，占全旗土地总面积的95.1%。以荒漠草原为主体的天然草场划分为12类32组86各草场型。
（三）乌拉特中旗牧业发展情况
乌拉特中旗是自治区33个牧业旗之一，也是19个边境旗县之一。全旗辖13个苏木镇（场）、93个行政嘎查村（农牧分场）、578个村民小组（乌素组），总人口14.16万人。其中牧区辖6个苏木镇、60个嘎查，牧民总户数7495户、23585人，目前在牧区从事牧业生产的牧户为3207户、11081人。
全旗牧户户均草场面积3953亩，人均1256亩，户均1万亩以上的牧户占总户数的3.79%，5000亩*1万亩的占23%，5000亩以下的占73.21%（其中小于3000亩的占36%）。总体上，牧区呈现人口多、人均草场面（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）积不均衡和草场生产力水平低、差距大的特点。2016年，农牧区常住居民人均可支配收入14059元，同比增长7.8%。
乌拉特中旗的草场属于荒漠半荒漠草原，条件恶劣，基础薄弱，自然灾害风险度极高，加上经营松散，投入不足，传统的畜牧业生产方式得不到有效转变，牧民收入来源十分单一。草畜平衡政策的实施，使得草原生态恶化得到了有效控制，税收优惠和生态奖补政策的实施，牧民收入才得到相对有效改善。
二、乌拉特中旗草牧场承包经营权流转情况
（一）草牧场承包经营权概述
草牧场承包经营权，在我国《草原法》中称为草原承包经营权。《草原法》中规定，集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。我国立法中，未对土地承包经营权和草牧场承包经营权作出界定，《农村土地承包法》第二条对农村土地定义时规定：本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。在《中华人民共和国物权法》“用益物权（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）”一编中，对土地承包经营权单列一章作出详细规定，其中第一百二十四条规定，农村集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。第一百二十五条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。这些法律规定，是我国立法对土地承包经营权的法律定义和法律保护。
土地承包经营权是公民和集体组织依法对集体所有或国家所有由集体使用的土地享有的承包经营的权利，是我国经济体制改革后形成的（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制在法律层面的具体反映，是法律赋予土地使用者的一项重要的财产性权利。
草牧场承包经营制度是适应我国牧业生产者对草牧场依法经营的基本土地制度。通过法律确认牧民享有对草牧场承包经营权，有利于促进牧业生产高效发展，有利于保障牧民获得财产性收入，也有利于维护牧区社会稳定。
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