道路交通事故认定行为的救济途径（二）

E 道路交通事故认定行为的救济途径（二）

如果人民法院在相关诉讼阶段直接不采信认定书的证明力,公安机关交警部门行政执法的公信力如何确立?原认定书到底有效还是无效?原认定书作出的相关责任人员是否要追究责任?再说,按此制度设计,对公安交警部门的行政不作为或程序违法,当事人又如何寻求法律完善救济途径的立法建议我国《行政复议法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

目前,之所以规定对道路交通事故认定行为,不能申请行政复议、提起行政诉,是因为立法者认为这一行为不是具体行政行为。因此,正确认识道路交通事故认定行为的法律性质,是分析这一行为能否申请行政复议、提起行政诉讼的前提。如何界定具体行政行为的概念,学术界存在不同观点。1991年**人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第1条曾规定:“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”⑨叶必丰先生认为:“具体行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权,针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为。”瑏瑠胡建淼先生认为:“根据目前相对公认的观点,具体行政行为是指行政主体基于行政职权进行的,针对特定的行政相对人就特定的事项,直接引起权利义务法律效果的行为。”

瑏瑡可见,具体行政行为的概念界定,（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）学界虽有不同观点,但我们可以将其基本特征概括为行政性、特定性、外部性和法律效果性。道路交通事故认定是指公安机关交通管理部门在查明交通事故事实后,根据当事人与交通事故之间有因果关系的违法行为的作用大小,依法认定当事人责任的行为。对道路交通事故认定行为的行政性、特定性、外部性,显而易见,无需赘述。之所以有人认为道路交通事故认定行为不是具体行政行为,是因为他们认为这一行为不具备法律效果性。具体行政行为是一种法律行为,必须具有法律效果性。但“需要指出的是,确认和证明某种权利义务关系,使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确,也应视为一种法律效果,因而行政确认和行政证明也应作为一种具体行政行为。”瑏瑢道路交通事故认定行为会产生影响当事人权利义务的法律效果,交通事故认定书是确定事故当事人承担民事责任、行政责任甚*刑事责任的重要证据,事故责任大小的认定将直接影响到当事人法律责任的大小,对当事人的人身权利和财产权利都将产生实际的法律效果。因此,道路交通事故认定行为,符合具体行政行为的概念界定,具备了具体行政行为的上述特征,其法律性质应当是具体行政行为。道路交通事故认定行为是具体行政行为中·95·⑨瑏瑠瑏瑡瑏瑢因这一定义把具体行政行为限定为“单方行为”,故被**人民法院1999年的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》所废除。姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年第五版,第191页。胡建淼:《行政法学》,法律出版社2003年版,第251页。姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年第五版,第194页。各科专论法学杂志·2013年第7期的行政确认行为,瑏瑣所谓“行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为。”瑏瑤行政确认可分为（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）对法律地位的确认和对法律事实的确认。“确认法律地位,是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存在范围的认定。如土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认。”“确认法律事实,是指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在,依法加以确认。”瑏瑥根据《道路交通安全法》第73条的规定和《道路交通安全法实施条例》第91条的规定,笔者认为,道路交通事故认定行为应是行政确认中确认法律事实的行为,应当允许当事人对道路交通事故认定行为申请行政复议、提起行政诉讼。

工伤认定行为与道路交通事故认定行为应属于同类性质,我国《工伤保险条例》第55条就规定:申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的,申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的,可以依法申请行政复议、也可以依法向人民法院提起行政诉讼。瑏瑦我国“1989年颁布的《行政诉讼法》开启了‘民告官’的先河,在监督行政权力、救济相对人权利方面发挥了较好作用。但是,经过20余年的实施,《行政诉讼法》也逐渐显露出一些问题,尤其是在有效保障行政相对人的权利救济方面,已经难以满足时代发展的需要,亟待进行修改和完善。”瑏瑧学者们一致主张在修改《行政诉讼法》时,应扩大行政诉讼的受案范围,加强对行政权的司法监督。

但,即使是根据1989年的《行政诉讼法》,笔者认为,道路交通事故认定行为也应属于行政诉讼的受案范围。我国《行政复议法》和《行政诉讼法》对受案范围的规定,都是由三部分组成,（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）即总体概括式规定、正面列举式规定和反面排除式规定。虽然《行政复议法》第6条和《行政诉讼法》第11条没有明文列举道路交通事故认定行为是在受案范围之列;但《行政复议法》第8条和《行政诉讼法》第12条也未将这一行为排除在外;而根据《行政复议法》第2条和《行政诉讼法》第2条的总体概括式规定,以及《行政复议法》第6条第11项、《行政诉讼法》第11条第8项的规定,道路交通事故认定行为应属于行政复议和行政·96·瑏瑣瑏瑤瑏瑥瑏瑦瑏瑧日本和我国台湾的一些学者认为这不是典型意义上的法律行为和具体行政行为,而是一种准法律行为和准行政行为(参见[日]室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第84页;张载宇:《行政法要论》,台湾汉林出版社1997年版,第375页)。但在法国行政法学界却认为这是具体行政行为(参见*名扬《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第148页)。姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年第五版,第249页。罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》,北京大学出版社2012年第三版,第119页。《工伤保险条例》第55条规定:“有下列情形之一的,有关单位或者个人可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼:(一)申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的;(二)申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的;……”杨小军、宋心然:《完善行政诉讼制度研究》,载《法学杂志》2012年第8期。法学杂志·2013年第7期各科专论诉讼的受案范围。瑏瑨实际上,在司法实践中,自1999年**人民法院颁布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以后,一些地方人民法院已开始受理当事人针对道路交通事故认定行为提起的行政诉讼,认为这一行为具有行政可诉性,属于（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）人民法院行政诉讼受案范围。瑏瑩如四川省泸州市中级人民法院(2001)泸行终字第29号《行政判决书》中就认为:“公安机关对道路交通事故的责任认定,是依照行政法赋予的职权和规定,对道路交通安全管理所行使的一种行政管理行为。公安机关对道路交通事故责任的认定,是一种行政确认行为,该行为直接涉及到当事人是否承担民事赔偿责任或能否得到民事赔偿的前提条件和依据;是当事人是否构成犯罪、是否应当依法追究刑事责任的前提条件和依据。为此,它直接涉及到当事人的权利和义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定:‘公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。’本案当事人认为公安机关对交通事故的责任认定行为侵犯其合法权益,向人民法院提起行政诉讼,依法属于人民法院行政诉讼受案范围。”瑐瑠·97·瑏瑨瑏瑩瑐瑠限于篇幅,本文对此不展开论述。《行政复议法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”第6条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的;(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(八)认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者**生活保障费,行政机关没有依法发放的;(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”第7条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”第8条规定:“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第11条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”第12条规定:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”因为《解释》第1条第1款规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条款取消了“具体行政行为”的提法,改为“行政行为”,扩大了行政诉讼的受案范围。《罗伦富不服道路交通事故责任认定案》,载《**人民法院公报》2002年第5期。但自2004年《道路交通安全法》实施以来,因其第73条对道路交通事故认定行为能否申请行政复议、提起行政诉讼,予以回避;而全国人大法工委的[2005]1号文又规定:“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。”故从此开始,（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）对当事人因道路交通事故认定行为申请的行政复议和提起的行政诉讼,复议机关和法院均不予受理。