道路交通事故认定行为的救济途径（一）

道路交通事故认定行为的救济途径（一）

公安机关对道路交通事故的认定是整个交通事故处理过程中的核心环节,道路交通事故认定书对相关当事人民事责任、行政责任或刑事责任的承担都起着非常重要的作用。

目前,对道路交通事故认定行为不服,当事人**的救济途径是向上一级公安机关申请复核,既不能申请行政复议、也不能提起行政诉讼。法律监督对权利的保障是通过三个层面的法律实践来发挥作用的,“通过立法监督保障立法民主、确保善法之治而非恶法之治,通过权力监督保障依法行政,通过司法监督保障法律救济的公平和正义。”①笔者认为,道路交通事故认定是公安机关履行处理交通事故的职责行为,应当完善对这一行为的法律救济制度,允许当事人申请行政复议、提起行政诉讼;这既有利于保护当事人的合法权益,又有利于加强对这一行为的法律监督。

一、目前法律对救济途径的规定我国《道路交通安全法》第73条规定:“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人。”《道路交通安全法实施条例》第91条规定:“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度,确定当事人的责任。”

可见,（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》只规定了公安机关交通管理各科专论法学杂志·2013年第7期部门应对道路交通事故进行责任认定,制作交通事故认定书,并送达当事人;但对这一行为,如果当事人不服,如何进行法律救济?能否申请行政复议、提起行政诉讼?则予以回避,没有规定。公安部《关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》(公复字[2000]1号)认为:交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后,根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系,以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用,其本身并不确定当事人之间的权利义务,不属于具体行政行为。**人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》(法发[1992]39号)第4条对此已予明确。

如果当事人对交通事故责任认定不服,根据《道路交通事故处理办法》第22条的规定,可以在接到交通事故责任认定书后15日内,向上一级公安机关申请重新认定。因此,地方人民政府法制机构受理交通事故责任认定的复议没有法律依据。全国人大法工委《<关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见>的答复》(法工办复字[2005]1号)认为:“根据《道路交通安全法》第73条的规定,公安机关交通管理部门制作的（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。”

可见,公复字[2000]1号文和法工办复字[2005]1号文件规定,道路交通事故认定行为不是具体行政行为,交通事故认定书只作为处理交通事故案件的证据使用,当事人对这一行为不服,既不能申请行政复议,也不能提起行政诉讼。根据上述规定,在现今的司法实践中,对当事人因道路交通事故认定行为不服,而申请行政复议和提起行政诉讼的,复议机关和人民法院均不予受理。目前,当事人对道路交通事故认定行为不服,**的救济途径是向上一级公安机关申请复核,且上一级公安机关交通管理部门复核以一次为限。《道路交通事故处理程序规定》第51条规定:“当事人对道路交通事故认定有异议的,可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内,向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。”第54条规定:“上一级公安机关交通管理部门经审查认为原道路交通事故认定事实不清、证据不确实充分、责任划分不公正、或者调查及认定违反法定程序的,应当作出复核结论,责令原办案单位重新调查、认定。上一级公安机关交通管理部门经审查（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）认为原道路交通事故认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正、调查程序合法的,应当作出维持原道路交通事故认定的复核结论。”第55条规定:“上一级公安机关交通管理部门作出复核结论后,应当召集事故各方当事人,当场宣布复核结论。当事人没有到场的,应当采取其他法定形式将复核结论送达当事人。上一级公安机关交通管理部门复核以一次为限。”

二、目前法律规定存在的缺陷当事人对道路交通事故认定行为不服,**的救济途径是向上一级公安机关交通管理部门申请复核,不能申请行政复议、不能提起行政诉讼。这一制度安排存在缺陷,使得道路交通事故认定行为缺乏应有的法律监督,不符合依法治国的理念。(一)不利于保护当事人的合法权益道路交通事故认定是道路交通事故处理过程中的核心环节,直接影响到当事人法律责任的承担,对当事人的人身权或财产权具有实质性影响。不允许当事人对道路交通事故认定行为提起行政诉讼,不利于保护当事人的合·92·法学杂志·2013年第7期各科专论法权益。“从理论上讲,当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利。”②诉权是当事人的一项基本权利,“有权利必有救济”,“没有救济的权利、不是真正的权利”。有论者指出,《道路交通安全法》第73条规定,道路交通事故认定书只作为处理交通事故的证据使用,当事人如果认为认定书有错,可以在相关诉讼程序中指出,法院有权对公安机关作出的交通事故认定书不予采信,重新确定交通事故的责任认定,不会影响当事人的合法权益。的确,《道路交通安全法》第73条和**人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第27条都规定了交通事故认定书只作为处理交通事故的证据使用,当事人有相反证据推翻交通事故认定书的,人民法院有权不确认认定书的证明效力。③但是,（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）众所周知,民事诉讼是谁主张谁举证,行政诉讼是被告举证。如果允许当事人对道路交通事故认定行为提起行政诉讼,公安机关交通管理部门若没有证据证明其作出的交通事故认定书是合法有效的,就要承担败诉的法律后果,举证责任在被告公安机关交通管理部门;而在民事诉讼中,当事人要想否定认定书的证明效力,就必须要向人民法院出示推翻交通事故认定书的证据,举证义务在当事人。**人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第77条规定:“人民法院就数个证据对同一事实的证明力,可以依照下列原则认定:(一)国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证;……。”可见,公安交警部门制作的事故认定书的证明力大于其他证据,人民法院一般会直接采信并确认其相应的证明力。法院在审理相关案件中,当事人要想推翻事故认定书中的责任认定难度很大;在司法实践中,人民法院的确也很少改变事故认定书中的责任认定。因此,仅依靠在相关诉讼阶段的证据采信来纠正错误的道路交通事故认定行为,这样的制度设计,不利于当事人的权利救济、不利于对当事人合法权益的保护。(二)不利于对行政权的法律监督行政复议和行政诉讼的重要价值在于对行政权的法律监督。“行政主体面对在执法中潜在的隐患和未来的不利因素时,因缺乏较好的认知意识和防范机制,在面对权力欲、**欲和物质欲望的刺激时容易丧失免疫力,导致以权谋私、权钱交易等为求利益而滥用行政权的问题产生。”“行政权滥用严重干扰了经济与社会的健康发展,阻碍了国家法治目标的实现。在市场经济条件下,公务员身份的双重性、行政权力目的的偏离和行政权的不当使用,都潜在着产生行政权滥用的可能性。滥用行政权的机会既是行政主体内在的道德观念缺失与自我控制力量薄弱造成的,也是社会管理在制度上和体制上存在缺陷从而导致行政权有足够的空间得以异化而造成的。”④行政权是国家公权力的重要组成部分,行政权的行使犹如一把双刃剑,有积极和消极双重作用;一方面行政权的运行,能维护社会程序,增进公共利益,保障公民、法人和其他组织的合法权益;另一方面如果行政权行使不当或者被滥用,则有可能破坏社会秩序,损害公共利益,侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。“在立法权、司法权和行政权中,行政权具有扩张性,容易侵犯公民的权利而成为最危险、最需要控制的权力。一方面,政府在从事政治活动和社会管理中出于提高行政效率或其他因素的考·93·②③④吴迪莱:《我国的司法救助制度:现状、缺陷与改革》,载《法学杂志》2012年第9期。《**人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第27条规定:“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,人民法院应依法审查并确认其相应的证明力,但（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）有相反证据推翻的除外。”崔卓兰、杜一平:《行政权滥用的预测与防范》,载《法学杂志》2012年第1期。各科专论法学杂志·2013年第7期虑而任意扩大行政权;另一方面,政府在从事社会管理中,其行政权就与公民的权利息息相关,行政权的背后是国家政府的支持,相比之下,公民权就显得极其弱小,行政权的滥用极易侵害到公民的合法权利。行政法的目的就是制约行政权,防止滥用行政权,保障公民的合法权益,不给行政权侵害公民权利留有空隙。”“权力与责任是同一事物的两个方面,没有无责任的权力,也没有无权力的责任,只有将权力的行使与职责的履行置于责任的约束之下,才能促使权力的合法公正行使、职责的正确及时履行。离开了责任行政,行政权的运行就得不到制约,公民的权益就得不到保障,违法行政就难于受到追究。要构建和谐社会,必须牢固树立责任行政的理念,使行政权力与责任紧密挂钩,行政机关违法与不当行使职权,或者不履行法定职责,应当依法承担法律责任;给行政相对人的合法权益造成损害应依法赔偿,并依法追究行政公务人员的法律责任,实现权力和责任的统一。”⑤没有制约的权力必将被滥用,**的权力导致**的腐败。孟德斯鸠曾说:“凡有权者都易于滥用权力,这是万古不易的经验,有权的人都是**限度地使用手中的权力。从事物的本质来看,要防止这样的滥用权力,就必须以权束权。”⑥“权力腐败日益成为社会改革的绊脚石和腐蚀剂,威胁政治稳定,阻碍着经济建设。从权力腐败的特征和性质来进行法理透析,我们可以清晰地认识到,权力腐败与民本、民生、和谐社会、社会主义核心价值体系等,是完全相悖的。”⑦目前,对道路交通事故认定行为不服,当事人**的救济途径,只能向上一级公安机关交通管理部门申请复核,既不能申请行政复议,也不能提起行政诉讼;但复核只是公安机关内部的一种监督机制,这一行为实际上成了公安机关最终决定的行政行为,缺乏应有的法律监督。这样的制度安排,不符合行政法的基本原理,不符合依法治国的基本理念。可能有人会担心,目前（更多相关法律文章欢迎关注黑龙江陈山律师事务所网站：www.chenshan.lawer及陈山.com以及www.13304590183.com ）我国机动车保有量飞速增长,道路交通事故数量大幅增加,如果允许当事人对道路交通事故认定行为申请行政复议、提起行政诉讼,会导致公安机关交警部门忙于讼累,影响行政效率。但笔者认为,正因为道路交通事故数量大幅增加,不允许当事人对道路交通事故认定行为申请行政复议、提起行政诉讼,会影响越来越多人的合法权益,越需要对这一行为加强法律监督,不能以影响行政效率为借口,剥夺当事人的救济途径。提高行政效率的目的是为了更好地保护人民的权益和增进人民的幸福,如果把提高行政效率放在首位,可能效率越高,对人民权益的损害越大。法律的基本价值在于保护人权,行政效率与保护人权相比,保护人权是第一位的。(三)不利于执法公信力的确立“推进法治建设进程,诚信不仅要作为当事人所遵循的行为准则,更应成为法治的价值追求。”⑧不允许当事人对道路交通事故认定行为申请行政复议、提起行政诉讼,仅依靠在相关诉讼中证据采信来纠正认定书错误的制度设计,也不利于执法公信力的确立。